Statliga bidrag till kommunerna - i princip och praktik

2010 Statliga bidrag till kommunerna - i princip och praktik av Matz Dahlberg, IBF & Jørn Rattsø, Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet (NTNU). Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig 2010:5. Stockholm: Regeringskansliet, Finansdepartementet.

Sammanfattning
I de flesta länder är ansvaret för delar av den offentliga verksamheten decentraliserat till en lägre beslutsnivå med självständigt politiskt system och självständig förvaltning. Den decentraliseringsmodell som utvecklats i Sverige är en av de mest långtgående i världen. Kommunerna ansvarar för stora och viktiga områden och de har, i en internationell jämförelse, en hög grad av självbestämmande. I decentraliserade system som det svenska spelar statsbidrag en mycket viktig roll. I Sverige uppgår statsbidragen årligen till över 50 miljarder kronor (netto) och utgör i snitt ca 15 procent av kommunernas totala inkomster.

Det finns två huvudsakliga motiv för statsbidrag. Det första motivet baseras på en obalans mellan decentraliserade utgifter och intäkter. Denna obalans, som följer av att det finns en samhällsekonomisk vinst av att decentralisera offentliga utgifter samtidigt som de samhällsekonomiska kostnaderna vid beskattning ofta är lägre på central nivå, gör att staten måste bidra till finansieringen av kommunerna. Det andra motivet baseras på en obalans mellan kommunerna. Denna obalans beror på att kommunerna har olika skattebaser och olika utgiftsbehov och därför olika förutsättningar att på egen hand klara verksamheten. Staten måste se till att det sker en utjämning mellan kommunerna.

I praktiken används dessutom statsbidrag som ett policyinstrument av centrala beslutsfattare för att påverka de kommunala besluten. Det kan t.ex. handla om specifika satsningar på personalförstärkningar inom skola och fritidshem eller statsbidrag för investeringar i en ekologiskt hållbar utveckling.

Under senaste året har statsbidragen diskuterats flitigt i Sverige. Mycket av diskussionen har hängt samman med den ekonomiska krisen. Huvudfrågorna har varit om staten ska ge extra statsbidrag till kommunerna i tider av (djup) recession, och om den i så fall ska ge bidragen i form av s.k. riktade eller generella bidrag. En annan sak som ofta diskuterats är om statsbidragen ska konjunkturanpassas för att främja en stabil kommunal verksamhet över tid. Problemet är att såväl den kommunala skattebasen som vissa kommunala utgifter (som t.ex. försörjningsstöd) är konjunkturkänsliga. I mars 2010 beslutade regeringen att en särskild utredare ska lämna förslag på hur procykliska variationer i kommunernas verksamhet kan förebyggas.

Syftet med denna rapport är att diskutera vilka effekter olika typer av statsbidrag har på det kommunala beslutsfattandet. Den grundläggande förståelsen är att statsbidrag påverkar incitamenten hos beslutsfattarna och därmed kommer de att påverka de kommunala besluten.